智慧城市PPP发展的惑与解

　　智慧城市建设资金庞大，再加上地方债高企，政府财政资金无以为继，致使资金之困成为阻碍智慧城市建设的一大难题。自财政部、国家发改委等部门发布PPP相关政策文件以来，PPP模式已被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药，引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注。然而，在智慧城市PPP热潮中，成功案例却不多见。

　　智慧城市PPP发展的惑与解 节能环保行业获益几何

　　公私合营模式(Public-Private-Partnership，缩写PPP)，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，确保合作顺利完成，并使合作各方最终达到比单独行动更有利的结果。自财政部、国家发改委等部门发布PPP相关政策文件以来，PPP模式已被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药，引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注。然而，在智慧城市PPP热潮中，成功案例却不多见。在此背景下，冷静辨析PPP激活智慧城市的缘由所在，深度解析推进过程中所遇到的困惑，提出解决之道，对我国进一步挖掘PPP潜力，发挥政企合力，推动智慧城市快速发展意义重大。

　　PPP模式缘何能激活智慧城市建设

　　(一)减轻政府资金压力，为破除智慧城市融资困境提供新渠道

　　智慧城市建设资金庞大，再加上地方债高企，政府财政资金无以为继，致使资金之困成为阻碍智慧城市建设的一大难题。一方面，智慧城市涉及领域众多，每个领域的信息化建设运维都需要大量资金投入，少则上千万，多则几百亿。据赛迪智库统计，截至2014年底，全国在建的智慧城市投资规模已突破8000亿元。另一方面，地方政府债务日益繁重，在建项目资金链断裂风险加剧，未建项目可投资金有限。据国家审计署披露，截至2014年底，我国地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年到期偿还债务为1.8万亿元。通过PPP模式，撬动社会资本参与智慧城市公共项目，获取合理回报，可有效减轻政府公共财政的举债压力。其原因在于，当PPP模式被引入智慧城市项目建设中后，为换取特许经营权，社会资本方将承担大部分的资金投入，同时，还可能将政府承担的债务转移给企业，既解决了智慧城市项目建设的资金不足问题，也会缓解政府增量债务。此外，在逐利动机的驱动下，社会资本方将在尽量短的时间内实现项目盈利，有利于政府存量债务的消化。

　　(二)打破公共服务垄断，为加速智慧城市建设进程注入新动力

　　以往我国公共服务的供给主体较为单一，相关项目的设计和实施一般由政府掌控，仅有项目建设会外包给社会资本主导。智慧城市建设公共项目也不例外，一般都由政府信息办或信息化主管部门负责推进。这种独家垄断状况，导致地方政府利用信息化手段提供便民服务的动力严重不足。比如，相对于便捷高效的电子商务服务体系，我国基于互联网的公共服务体系发展水平就相当有限。在行政审批网络化方面，仅有广东、福建、浙江等经济发达地区建立了网上办事大厅，但各部门可网上办理的事项并不多;网上公共服务资源供给也不多，仅有少数地区启动了互联网医院、教育资源公共服务平台、数字公共图书馆等资源建设。

　　通过PPP模式，社会资本深度参与到智慧城市公共项目领域，不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局，而且可激发市场主体的活力和创造力，好处显而易见。一方面，政企双方的角色和作用会随之发生变化。政府将由公共服务的供给方转变为合作方和监管方，对项目整个实施过程、后续服务的质量和价格会持续监管，可避免因企业获取暴利而使公众利益受到侵害现象的发生;企业对项目的参与程度也由单一的建设转变为从方案设计到投资建设，到运营管理，直至后期维护的全程参与。另一方面，政企双方合作，可以将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势，与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合，合力为智慧城市建设献计献策。可见，以PPP模式让企业参与到智慧城市建设之中，政企各司其职，发挥市场和政府两只手的作用，可为加快智慧城市建设增添新的动力源。

　　(三)明确参与方权责利，为规避智慧城市建设风险提供新机制

　　在原来的政企合作中，往往因双方权利不明确，而将社会出资方演变为政府的一部分。比如，原先在地方融资平台公司与政府的合同中，只是进行了责任划分，权利并未界定，导致标准制定等很多本该由政府履行的行政权利，却赋予了社会资本方，以致于社会资本方对某些领域行政资源形成垄断。正是基于此，财政部在《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(国发【2014】43号)中明确规定，本级政府所属融资平台公司禁止参与地方PPP项目。在PPP模式中，以合同形式约定参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，可以有效规避参与方相互勾结的腐败风险。此外，在以往政府采购企业建设的模式中，双方都力图尽量降低自己所承担的风险，也就很难形成公私合作伙伴关系，合力作用不明显。在PPP模式中，风险都是由最善于应对的一方承担，让对方承担的风险尽可能小。比如，在智慧交通项目的运营中，如果因车流量不足而导致企业达不到基本的预期收益，该经营风险应由政府承担，政府可以对企业提供现金流量补贴，以有效降低类似不可控因素所引发的经营风险。同时，企业应按其相对优势承担较多的管理职责，这恰恰也是政府管理层低效风险的易发领域。可见，PPP模式以风险共担为理念，以共同目标为纽带，将政府、金融机构、智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起，形成强大的伙伴关系，是抵御智慧城市推进中所遇风险的强大利器。